【环境监管论文】环境监管的法律责任诠释

2011年12月20日在京召开的第七次全国环保大会提出：“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务”，这一观点再次明确了保护环境是各级地方政府重要职责。作为公共物品的良好生态环境，各级政府理应成为第一生产者、提供者和分配者，有权对本行政区域内的环境利用行为进行监督、管理，预防环境违法事件的产生，处理环境违法行为。面对我国严峻的环境形势，必须强调地方政府的环境监管职责，地方政府在环境监管中处于主导地位。事实证明，依靠企业自觉履行环境保护义务固然重要，但地方政府进行有效监管更为关键。地方政府作为所辖区域社会公共利益的主要代表者，拥有支配社会各方资源的权力，可以运用政府公权力，通过制定政策、引导产业、分配资源、培育市场、经济刺激、提供服务等监管方式，协调本地经济发展和环境保护的关系；［2］可以建立引导环境政策和社会行动的基础数据系统、建设和管理无法通过市场提供的环境基础设施，对企业等经济主体进行宏观调控和微观管理，禁止不利于环境质量的行为，纠正市场失灵；［3］还可以依据法律授权，制定法规或规章、设定许可、实施监督检查和行政处罚，对社会经济个体利用环境的行为进行直接控制。“我国已将环境保护定为一项关系到未来可持续发展的基本国策，把加强政府环境监管作为有效解决环境问题的根本手段，即依靠国家政权的力量，通过设定环境质量指标、立法、行政等刚性手段对环境问题进行直接干预”。［4］尽管保护地方环境不被污染和破坏是各地方政府的重要职责，但从不断发生的重大环境事故来看，有些地方政府没有履行法定监管职责，频频充当违法企业的保护伞。主要表现为四方面：第一，一些地方政府在“把企业当财神”、“GDP高于一切”思想指导下，无视国家上位环境法律法规，通过制定地方法规降低环保准入门槛、限制监督污染企业，阻碍国家环境法律的实施。第二，有些地方政府为了在短期内取得政绩，出台各种招商引资的优惠政策，甚至对重点项目和重点企业进行挂牌保护。一些被“挂牌保护”的企业，对正当的环境执法检查、监督，不配合、拒绝甚至抵制，有恃无恐地违法排污。第三，有的地方政府领导为了追求经济发展的政绩，盲目上项目引投资，以牺牲环境为代价，引进了大批发达地区落后淘汰的、污染严重的项目，为高污染高消耗的企业大开方便之门。第四，有的地方政府在环境执法中不作为、乱作为，不依法履行监督管理职责，该查不查、该报不报、该测不测、该罚不罚、该责令整改关停不责令、该公开处理不公开处理、环境行政处罚不按规定办理，包庇、纵容环境违法企业。上述情形下，地方政府环境监管形同虚设，相关人员严重失职，导致辖区或相邻地区环境质量下降，生态环境严重破坏。可见，尽管立法赋予了地方政府环境监管职责，客观上地方政府有能力、有优势履行辖区内环境监管职责，但事实上有些地方环境监管效果并不如人意，地方政府及其公务人员环境监管失职导致生态环境遭受严重损害现象不容忽视。

地方政府承担环境监管法律责任的理论依据

根据权责统一原则，法律赋予地方政府环境监管的义务和责任，地方政府必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，均要承担相应的法律责任。地方政府承担环境监管法律责任的理论依据包括：1、委托代理理论委托代理理论由罗斯于20世纪70年代初首创，后经詹姆斯•米尔利斯等人的发展逐步完善。“在现代社会，人民是国家的主人，公共权力来自人民的授权和认可,政府理所当然地应为人民的利益而负责任地履行自己的职责。人民与政府之间的这种授权与被授权关系,实际上是一种委托代理关系。委托代理理论认为,人民与政府的委托代理关系，存在着使政府失责的可能。由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称,代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为”。［5］正因为在委托授权之后,政府不但是人民利益的代表者、执行者,是享有权力的政府,而且也应该是责任政府,应该更好地履行人民交给的权力,保护公民合法权益。为了有效地促使政府尽职尽责,在运行中必须采取适当的措施对代理人给予激励和约束,当代理人违背委托人的利益而谋求自己的利益时,就应当受到法律制约与制裁，承担相应的法律责任。2、公共物品理论公共物品的概念是由休谟最早（1739）提出并由萨缪尔逊（1954）加以规范的。萨缪尔逊认为公共物品是指每个人对某种产品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少。判断一个物品是否是公共物品，一个最常用的方法就是看其是否严格满足公共物品的基本属性，即非竞争性和非排他性。环境产品和环境服务由于具有“供给的普遍性”与“消费的非排他性”特点，使其成为典型的公共物品，而公共物品的提供者只能是政府，因为私人对公共物品存在不愿提供、不能提供和提供成本过高等情况。“作为地方利益总代表的地方政府，既要严格依法对自然资源和社会利益进行权威性、公正性的分配，以体现人与自然和谐发展的精髓———公平、正义，［6］也要对环境这种“公共物品”的使用进行监督管理，避免“公地的悲剧”发生，保证辖区内的环境质量。地方政府作为良好生态环境的第一生产者、提供者、分配者和监管者，当出现监管失职时，应该承担相应的环境法律责任。3、公共选择理论公共选择理论产生于20世纪40年代末，并于50、60年代形成了公共选择理论的基本原理和理论框架，其领袖人物詹姆斯•布坎南提出的经济人同样适用于政治领域的公共选择活动。政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。“政府及其公务人员也具有自身的利益目标，其中不但包括政府本身应当追求的公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等。政府部门及其代理人也存在追求自身权益最大化的问题。当政府利益与包括环境资源保护在内的公共利益内容相悖或者冲突时，政府就有可能为谋求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，背离政府行为的最初目标”。［7］在这一过程中,必然导致各种责任缺失问题的出现。尽管地方政府的主要目标是为了实现本地区社会利益的最大化，但地方政府与当地企业在某些经济利益上存在一致性，地方政府限制企业破坏生态环境行为就意味着自身利益的减少，［8］如果不能对监管者进行有效的制约和制裁，监管者就会从自身利益最大化出发，制定出一些不合理的政策，行使一些不公正的监管。只有强化政府的环境监管法律责任，才能遏制政府及主要官员盲目追求经济增长、忽略环境保护的原动力。4、环境法治理论环境法治是法治在环境领域的具体体现。英国学者莱兹认为法治有广义和狭义之分，广义的法治指一切人都应服从法律并受法律统治，狭义的法治表示政府应由法律来统治并服从法律。莱兹的狭义法治实际上指出了法治的根本主旨就是要控制政府行为，使政府服从并接受法律的统治。我国著名学者郭道晖教授认为法治(RuleofLaw)是指法的统治，即法居于国家和社会之上的统治地位，而不只是国家用法来治(RulebyLaw)，更不能说国家用法制来统治社会与人民。法治作为与人治相对的范畴，其首先就是为了通过法律遏制政府权力而不是为了通过法律管治普通民众而提出来的。政府是法治的客体而非主体。环境法治就是将环境的开发、利用、保护和改善纳入环境法律规范的统治。“环境法治的主旨是把政府作为环境法治客体，使政府行为接受环境法律规范的约束。环境法治之所以要约束政府影响环境的行为，原因在于环境质量的不断退化、环境污染和生态破坏的进一步加剧、人与自然关系的矛盾激化、经济和社会可持续发展受到的严重环境挑战，其根本责任在于政府”。［9］当地方环境监管失职时，必须承担相应的环境法律责任。从政府权力的来源、环境公共物品的特性、地方政府的利益、环境法治的主旨可以看出，其所关联的委托代理理论、公共物品理论、公共选择理论、环境法治理论，逐一递进地成为地方政府承担环境法律责任的理论依据。

地方政府环境监管法律责任的立法不足与完善建议

目前我国立法虽然规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责，但具体到如何负责、负责到何种程度、因监管失职导致环境质量损坏后地方政府及其监管部门、地方政府及其部门的领导人应承担何种责任并没有明文规定。为此，笔者认为应当从环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任三方面来完善地方政府环境监管法律责任。（一）提高立法层次，明确地方政府的环境行政责任《环境保护法》对环境行政主体的环境行政责任定位于各级政府的环保部门和其他部门而非各级政府，导致地方政府及其主要负责人在环境与发展关系的决策面前出现“重经济增长、轻环境保护”的现象，随之而来的是重大环境污染事件此消彼涨。政府的环境行政责任，是指环境监管机关及其公务员因违反环境法律规范所赋予的环境保护监管职责而由相关国家机关所给予的行政处分和其他不利的处理，这是政府承担环境法律责任的最主要形式。当前，对环境保护享有职权承担职责的各级政府、各级政府所属机构及公务员的环境监管违法行为追究行政责任的法律依据是《公务员法》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等，但前者针对性不强，后者法律位阶不高，应通过修改完善《环境保护法》，规范、制约地方政府在环境监管中的不作为、迟延作为或者不当作为，主动防范地方政府滥用环境监管职权或懈怠环境监管职责，遏制环境监管失职行为的发生，对在环境监管中违反环境法律法规的行政官员直接追究行政责任。此外，从过去许多性质非常严重的环境案件处理结果看，最后受到责任追究的多是基层环保部门的领导，充其量不过是地方政府分管环保的领导，而作为地方环境质量第一责任人的地方政府主要负责人并没有受到应有的追究。事实上，从地方政府首长负责制的角度看，地方政府环境立法、环境决策、环境执法中的监管失职行为多半与地方政府主要领导密切相关。为此，应当明确地方环境质量第一责任人的相应行政责任。（二）更新观念，确立地方政府的侵权赔偿责任学术界对政府能否承担环境侵权民事责任存在争议。民法理论界将国家权力引起的侵权赔偿界定为民事责任，行政法论者又将其界定为公法责任，行政侵权责任是在公法领域中发生的私法责任，是行政机关基于其实施的具有侵权行为性质的违法行政行为，造成了行政相对人的民事权利损害，构成了对私权利的侵害，依照私法的规定，应当承担侵权赔偿责任。［10］法律规定政府对环境质量负责，意味着政府承担环境安全保障义务。政府违反该义务，不仅应承担行政责任而且应承担民事责任①，民事责任类型包括直接责任和补充责任。若因政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染与破坏发生或加剧时，政府应该与排污者一起对受害者承担连带赔偿责任。若因政府未尽安全保障义务，致使排污者造成公民人身或财产损害的，政府应当承担补充责任，即排污者无力承担或者找不到责任人时由政府承担赔偿责任，之后政府则享有对排污者的追偿权。若因本辖区的环境质量不达标而造成邻近地区的居民遭受损失的，当地政府作为环境质量责任主体，更应该对受害者承担赔偿责任［11］。目前《侵权责任法》没有涉及行政侵权赔偿问题，而《国家赔偿法》对行政不作为侵权赔偿也没有相应的规定。因此，需要尽快修订《环境保护法》，对此做出明确的规定。（三）通过司法解释，扩大环境监管失职罪主体范围根据环境法及刑法的有关规定，地方政府公务人员在环境方面的刑事责任主要是渎职犯罪，包括滥用职权罪、玩忽职守罪、环境监管失职罪等。［12］其中对环境污染和破坏最有针对性和关联度的罪名是环境监管失职罪，其主体是特殊主体，即负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，主要包括在国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护监督管理等工作的人员。从司法实践看，被判处环境监管失职罪的基本是具体职能部门的相关人员，而对地方环境质量负责的地方政府领导，因决策失误造成重大环境污染事故，或严重干扰正常环境执法，包庇、纵容、放任环境违法行为导致辖区环境恶化的行为却逃避了严肃的刑事追究。笔者认为，凡有环境监管职责的国家工作人员不负责任，无论是直接还是间接导致环境污染和生态破坏的事件发生，都是环境监管失职，失职行为引起重大环境污染或生态破坏事故，达到刑法规定的“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的”，就构成监管失职罪。因此，应通过司法解释，将地方政府主要负责人纳入环境监管失职罪主体承担刑责。理由至少有两点：第一，法律法规有相应规定。《环境保护法》第45条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的、由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“地方各级人民政府的领导干部不得违反国家有关建设项目环境保护管理法规，擅自批准建设未经环境影响评价的项目，凡违反规定的，必须追究有关审批机关和审批人员的责任”。该规定虽然没有明确具体责任形式，但从犯罪本质上看，因环境监管失职造成严重社会危害就应当追究刑事责任。第二，社会现实有相应需求。为避免环境污染和生态破坏的悲剧不断上演，只有严厉追究地方政府主要负责人的环境刑事责任，才能遏止地方政府主要负责人为追求本地区短期经济利益甚至是个别领导人的形象工程、政绩工程，忽视乃至牺牲长远环境利益的行为，才能杜绝一些领导干部即使因环境监管失职造成严重后果受到行政处分乃至被免职，等风头过后照样可以复职甚至升迁的现象发生。

无论从理论还是实践看，不受法律控制和不受法律追究责任的政府很容易走向不负责任或滥用权力。环境监管是政府的重要职责，政府应该为该项职责承担相应的法律责任。鉴于地方政府在环境监管中的主导地位，地方政府理应成为承担环境法律责任的主体。只有在法律责任的监督、制约下形成政府有效洁管的平台，企业违法导致重大环境事故的可能性才会减少；只有地方政府及其负责人的法律责任明确，环境政策、目标的实现才会受到重视，环境质量的改善和社会稳定才能得到保障。

本文作者：赵美珍  郭华茹  工作单位：江西九江学院